中國民用航空局黨組書記 局長 宋志勇
作為新質生產力的典型代表之一，通用航空和低空經濟在政策引導和技術創新的雙重推動下，正快速崛起成為萬億級的產業新賽道。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》特別強調，要“發展通用航空和低空經濟”。習近平總書記就推動通用航空和低空經濟安全發展、高質量發展作出系列重要指示批示，為推動通用航空和低空經濟高質量發展提供了方向指引和根本遵循。中國民用航空局認真學習領會習近平總書記關于發展通用航空和低空經濟的重要指示批示精神，深入貫徹落實黨的二十屆三中全會精神，深化理解低空經濟的科學內涵，準確把握通用航空和低空經濟的內在聯系，深刻認識安全是低空經濟發展的基石，進一步提高認識、理清思路、明確舉措，積極推動通用航空和低空經濟安全、高效和可持續發展。
深刻認識發展通用航空和低空經濟的重大意義
習近平總書記強調，“發展新質生產力是推動高質量發展的內在要求和重要著力點”。低空經濟作為新質生產力的代表之一，是培育競爭新優勢、打造增長新引擎、開辟產業新賽道、增強發展新動能的戰略選擇，是加快構建現代化產業體系和強國建設的關鍵力量，對實現中國式現代化具有重要的戰略意義。
落實國家戰略，為經濟社會發展提供新動能。低空經濟產業鏈條長、應用場景廣、帶動能力強且科技含量高、創新要素集中，在傳統通用航空業態基礎上融合了以無人機為支撐的新型低空生產服務方式，通過信息化、數字化管理技術賦能，與更多經濟社會活動相結合，開辟新的應用場景和商業模式，顯著提高了經濟社會活動效率和用戶體驗，形成了一種容納并推動多領域協調發展的極具活力和創造力的綜合經濟形態，具有新質生產力的顯著特征。近年來，低空經濟在工業、農業、服務業和居民消費等領域均有廣泛應用，通過不斷突破創新，兼具改造升級傳統產業、培育壯大新興產業、加快布局未來產業的重要作用，在拉動有效投資、創造消費需求、提升創新能級等方面潛力巨大，是推動建設制造強國、科技強國、交通強國的重要支撐，對構建現代化產業體系具有重要意義。
增進民生福祉，為滿足人民生產生活需求提供新供給。
低空經濟廣泛應用于基礎設施巡查、應急救援、城市巡邏、森林防火、醫療救護等公共服務領域，通過數據共享構建便捷高效的一體化治理體系，有效提升公共服務效率，為保障人民生命財產安全提供重要手段。低空經濟對固定基礎設施依賴低，影視航拍、空中游覽、消費娛樂等應用場景的拓展帶動了文旅、體育等產業快速發展，普通大眾的航空消費門檻大幅降低，對促進居民消費升級效果顯著。隨著低空飛行活動應用場景向城市空中交通等領域拓展，無人機物流配送、低空運輸等將進一步改善城市貨物流通和人員往來的交通條件，更好滿足人民群眾生產生活需求，為共同富裕和區域協調發展提供新的有利條件。
豐富民航業態，為譜寫交通強國建設民航新篇章提供新途徑。低空經濟作為戰略性新興產業，既包括傳統通用航空業態，又融合無人駕駛航空新業態，逐漸成為民航業與相關產業交融互動的重要平臺，將顯著提升民航業的戰略承載力、影響力、帶動力。一方面，通過新技術應用、新業態拓展、新模式創新，促進傳統通用航空產業迭代升級，進一步補齊傳統通用航空發展短板，為我國通用航空業發展提供新動力；另一方面，無人駕駛航空較傳統通用航空具有低成本、低門檻等優勢，豐富了高效出行、物流運輸等航空消費場景，拓展了航空市場服務空間。低空經濟依托航空與數字技術融合，加快民航數字化轉型和管理模式重塑，驅動民航產業組織方式、運行管理模式、安全監管體系等由人工管理向智能管理“躍升”，推動民航實現高質量發展。
賦能航空制造，為關鍵技術創新應用提供新空間。低空經濟創新驅動特征明顯，與新材料、新能源以及導航、衛星互聯網、5G、大數據、云計算等新技術深度融合，對產業經濟格局重塑作用強，越來越成為全球主要經濟體角逐的新領域。發展低空經濟有利于充分發揮我國技術和產業優勢，加快在民用航空領域的技術突破和應用創新，推動傳統通用航空在材料、設計、制造等領域實現轉型升級，扭轉傳統通航制造技術落后局面，推動我國在全球航空競爭中實現“換道超車”。當前，人工智能、新能源、量子信息、通信技術、先進制造等領域成為全球技術產業競爭的新前沿，發展低空經濟有利于發揮我國應用場景廣、市場規模大的優勢，為新技術的融合創新創造新的市場空間，為我國在關鍵領域實現技術和產業鏈自主可控提供重要保障。
準確把握發展通用航空和低空經濟的現實基礎和形勢要求
近年來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視低空經濟發展，在宏觀層面和頂層設計上不斷作出戰略部署。2022年12月，中共中央、國務院印發《擴大內需戰略規劃綱要（2022—2035年）》，提出要積極發展服務消費，加快培育低空等旅游業態，釋放通用航空消費潛力。2023年12月，中央經濟工作會議提出，打造低空經濟等若干戰略性新興產業。2024年1月1日，《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》施行，促進無人駕駛航空器產業健康有序發展。2024年3月，《政府工作報告》提出，要積極打造低空經濟等新增長引擎。黨中央這些重大決策部署，為推動通用航空和低空經濟高質量發展提供了行動指南和科學方法。
通用航空為低空經濟發展奠定了堅實基礎。近年來，民航局加強組織領導，強化規劃引領，樹立分類管理理念，刀刃向內深化改革，著力強化創新試點，加強低空飛行服務保障，不斷改善通航運行環境。修訂民航法規30余部，初步建立通用航空法規標準體系；推進低空飛行服務保障體系建設，推動簡化低空飛行計劃申報和審批；民用無人駕駛航空器綜合管理平臺上線運行，基本實現空域劃設、適飛空域信息查詢、飛行活動申請等一體化綜合監管服務；批準無人機低空物流體系建設試點，建立17個民用無人駕駛航空試驗區和3個試驗基地，覆蓋城市、海島、支線物流和綜合應用拓展等典型場景應用。飛行培訓、短途運輸、農林植保、基礎設施巡查等傳統通航作業穩步增長，空中游覽、跳傘飛行、應急救援、醫療救護等新業態加速發展，無人機在消費娛樂、地理測繪、影視航拍等領域廣泛應用，無人機物流實現區域規模化應用，森林消防、通信中繼、人工影響天氣、邊防后勤保障等場景不斷開發，城市空中交通出行正在積極探索。截至2024年11月底，我國通航企業達到744家，在冊通用航空器3226架，通用機場470個；無人機運營企業近1.9萬家，國內注冊無人機215.8萬架；2024年1—11月份，傳統通航飛行123萬小時，近3年年均增速約12%，無人機飛行2544.9萬小時，同比增長15.3%。
低空經濟為通用航空轉型升級提供廣闊空間。通用航空業作為低空經濟發展主體，在能源技術、新一代信息技術變革的引領下，正加速向無人化、綠色化、智能化迭代創新，以無人機、電動垂直起降航空器（eVTOL）研發應用為代表的新能源、智能化通航產業，已成為低空經濟主導產業，有望達到萬億級市場規模，將迎來像新能源汽車一樣實現“換道超車”的重大機遇。據專業機構測算，目前我國低空經濟規模已超過5000億元，到2030年有望達到2萬億元。但也要看到，現有的管理理念、法規體系、服務保障體系、監管技術手段等與低空經濟發展需求特別是安全發展的要求還不適應，存在著頂層設計不足、要素投入不夠、創新能力不強、治理水平不高、市場活力有待激發等問題。
總體看，我國低空經濟正加快向成長期邁進，在運行主體、技術路線、應用場景、管理體系等方面呈現出許多新特征、新要求，需要在傳統通用航空基礎上加快科技賦能和迭代升級。在供給側方面，加大政策、技術、資本、基礎設施等要素投入；在需求側方面，利用好擴大內需政策和居民消費升級拓展低空經濟市場空間。未來，我國低空經濟發展將進入快速發展期，集中體現為應用場景多元拓展、基礎設施加快建設、標準體系健全完善、行業治理邏輯重塑，必須統籌處理好發展和安全的關系，把握好政策的時度效，實現市場需求和安全保障能力動態平衡。
積極擔當作為，推動通用航空和低空經濟高質量發展
習近平總書記指出，“傳統產業改造升級，也能發展新質生產力”，“各地要堅持從實際出發，先立后破、因地制宜、分類指導”。這一重要論述揭示了發展新質生產力的內在邏輯和實踐路徑，為推動通用航空和低空經濟高質量發展提供了根本遵循。民航局將牢固樹立安全發展理念，堅持安全第一不動搖，切實履行國家民用航空主管部門職責，準確把握低空經濟發展規律，立足職能定位，發揮專業優勢，積極擔當作為，創新管理模式，加大資源投入，著力提高推動通用航空和低空經濟高質量發展的能力和水平，努力構建安全、高效、順暢的運行服務保障體系，有力支撐通用航空和低空經濟高質量發展。
牢固樹立安全發展理念。安全是低空經濟發展的前提和基石。貫徹總體國家安全觀，立足自身職責，強化低空安全運行監管，健全完善差異化精準監管政策機制。建立健全各類飛行活動的安全運行規則、標準以及相關監管政策。建立健全應急保障機制，加強與國際民航組織以及國外民航當局的合作與交流，共同推動制定和實施低空運行安全標準。
強化規劃政策引領。堅持當前和長遠相結合、國際和國內相銜接，緊密結合低空經濟特征和我國發展實際，強化規劃引領和基礎理論研究，完善低空運行統計監測制度，健全低空經濟法規標準框架，印發實施《推進通用航空和低空經濟安全有序發展實施方案》，優化促進通用航空和低空經濟高質量發展的政策措施。
強化適航審定能力建設。適航審定是民用航空器安全的保證書、市場應用的通行證。針對航空器型號多、技術更新快、產品迭代快、應用場景復雜的特征，不斷完善基于“運行風險、分類管理”的無人機適航審定模式，探索引入社會力量支撐適航審定工作機制。發揮專家作用，優化適航標準體系，創新審定形式。加強人才培養和科技投入，加快形成適應通用航空和低空經濟發展需求的適航審定能力。
健全飛行服務保障體系。飛行服務保障體系是低空飛行活動實現高效運行的管理中樞。堅持統一標準、統一接口，推動布局空天地一體的通信導航監視基礎設施，與城市全域數字化轉型協同推進，軍地民設施數據共用共享。完善低空飛行服務法規標準體系，強化飛行服務保障能力建設，加快低空空中航行能力建設，著力構建服務有效、監管有力、數據精準、即時互聯的低空飛行服務保障體系。
完善低空基礎設施體系。基礎設施建設是推動低空經濟發展的基礎條件。堅持以安全發展、集約高效、智慧綠色為導向，以加大建設和運行管理標準供給、強化央地協同、簡化審批流程為重點，支持垂直起降基礎設施加快建設，分類簡化機場建設程序與標準，優化通用機場和起降點布局，全面提升通用航空和低空經濟基礎設施供給質量。
加強運營服務市場準入管理。市場準入管理是發揮政府作用、引導市場健康發展的重要抓手。堅持統籌兼顧、分類施策，聚焦不同場景業態的市場準入、事中事后監管和消費者權益保護等需求，以運營人、運營企業的資格能力建設為重點，以保障安全運行和提升服務質量為導向，完善市場監管政策，引導培育低空經濟應用場景，激發市場活力，規范市場秩序，構建良好的通用航空和低空經濟市場生態。
提升低空運行監管效能。安全監管是低空經濟持續健康發展的重要保障。堅持統籌發展和安全，充分適應低空飛行活動帶來的安全態勢變化，完善低空運行規則標準，明確各級管理主體監管職責，創新安全監管理念，加快構建“行業管理+社會管理”的分級分類多元治理模式，夯實監管能力，提升監管效能，以高水平安全保障通用航空和低空經濟高質量發展。